对新修订保密法中重要问题的深入理解和全面把握，有助于广大保密工作者正确运用保密法相关条款指导工作实践。保密法实施在即，对这些问题进行深入研究和探索尤为重要。从本期起，本栏目将组织文章，对新保密法中的重要问题进行延伸解读。

□李秀群

      国家秘密知悉范围是指可以合法知悉国家秘密内容的机关、单位或者人员范围。准确、适当地限定国家秘密的知悉范围，与确定密级和保密期限一样，都属于定密工作的重要内容，是确保国家秘密处于可控范围之内并采取相应保密防护措施的重要手段。但长期以来，对国家秘密知悉范围的限定一直不受重视，机关、单位在定密时很少考虑国家秘密的知悉范围，要么不进行限定，要么限定得不科学、不规范，使国家秘密在管理上存在一定漏洞。针对这些问题，这次修订保密法，专门对国家秘密知悉范围的限定作出规定。在贯彻实施保密法过程中，应当充分认识限定国家秘密知悉范围对做好定密工作的重要作用。

       一、限定国家秘密知悉范围的重要意义

       1.限定国家秘密知悉范围是国家秘密基本属性的必然要求。保密法第二条规定，“国家秘密是关系国家安全和利益，依照法定程序确定，在一定时间内只限一定范围的人员知悉的事项。”据此可知，国家秘密的知悉范围属于国家秘密的基本属性之一，体现了国家秘密的可控性。一项国家秘密必须是国家能够管理和控制的信息，超出控制范围的信息就不再属于国家秘密，也就是说，国家秘密必须由一定范围内的人员知悉才有意义，如果知悉范围过大，就会失去保密的价值。

      2.限定国家秘密知悉范围是对国家秘密精细化管理的需要。对国家秘密实行精细化管理，是确保国家秘密安全的重要保证。保密法第十四条规定，“机关、单位对所产生的国家秘密事项，应当按照国家秘密及其密级的具体范围的规定确定密级，同时确定保密期限和知悉范围。”限定知悉范围是对国家秘密进行精细化管理的前提。一项国家秘密产生后，除了要按照有关规定对国家秘密载体运转的各个环节进行保密管理外，还应当对知悉其内容的人员进行严格管控。要实现对国家秘密的精细化管理，就必须在国家秘密产生过程中，采取科学的管理方式，合理划定知悉范围，严格限定到最小的人员范围，才能使保密管理措施具有针对性。

      3.限定国家秘密知悉范围是及时追究泄密责任的直接依据。国家秘密知悉范围明确限定到具体人员，可以有效地实现对国家秘密的跟踪管理，便于厘清知悉人员的保密责任。只有在国家秘密载体上明确标注国家秘密知悉范围，才会使知悉该国家秘密的人员觉得责任重大，自觉主动履行保密义务。同时，发生泄密事件时，还可以利用倒查机制，及时发现泄密源头及责任人，追究有关人员的法律责任。

      二、限定国家秘密知悉范围应当把握的原则

 在保密法修订前，国家秘密知悉范围通常根据机关、单位和人员的行政级别进行限定，这使国家秘密的知悉范围无法具体到人，并且也会使国家秘密被不应知悉者知悉，极易导致国家秘密失控，给国家秘密的安全管理带来过大的风险，同时也会付出更多的保密成本。因此，需要切实采取有效措施，改变长期以来国家秘密知悉范围的限定方法。这次修订保密法，明确了国家秘密知悉范围的限定原则和要求。保密法第十六条规定，“国家秘密的知悉范围，应当根据工作需要限定在最小范围。国家秘密的知悉范围能够限定到具体人员的，限定到具体人员；不能限定到具体人员的，限定到机关、单位，由机关、单位限定到具体人员。”从上述规定可以看出，国家秘密知悉范围的限定应当遵循以下三个原则：

      1.工作需要原则。这是确定国家秘密知悉范围的基本原则，应当严格执行。所谓工作需要是指在工作过程中，必须以知悉该国家秘密事项为前提，否则该项工作就无法进行，或者说国家秘密事项是该项工作的组成部分。在限定国家秘密知悉范围时，只能在与从事该项工作相关的机关、单位或者人员中进行，不属于工作需要必须知悉的，不应纳入知悉范围，特别是不能把知悉国家秘密当作一种政治待遇，更不宜以行政级别作为限定国家秘密知悉范围的依据。将工作需要作为知悉国家秘密的前提条件，也是国际通行做法。如，美国《接触秘密信息的规定》明确，接触和知悉国家秘密人员，只有为了履行或协助履行法律授予政府机构的职责，有接触特定等级秘密信息的必要；或者是为了履行或者协助履行法律授权的政府职能，有必要接触特定的秘密信息。法国《部际保密条例》规定，除非事先获得授权，并因完成工作或履行任务所必需，任何人不得接触秘密信息或载体。

      2.最小化原则。这是限定国家秘密知悉范围的一项重要原则。根据信息传播的特点，知悉国家秘密的人越多，就越容易扩散，国家秘密也就越容易失去控制。反之，知悉国家秘密的人员范围越小，国家秘密的安全也就越能得到保障。因此，在实际工作中应当尽量减少国家秘密流转环节，严格以工作需要为基础，把国家秘密的知悉范围尽量限定到最小人员范围。

      3.具体化原则。这是保证保密责任落实到人的制度保障。国家秘密知悉范围只有限定到具体人员，才能使国家秘密切实可控、可管，并有针对性地采取保密管理措施。保密法明确要求国家秘密知悉范围要限定到具体人员，规定了两种情况，一是在定密时能够直接将国家秘密知悉范围限定到具体人员的，应当限定到个人，不要笼统地限定到机关、单位；二是在定密时确实无法限定具体人员的，可以限定到机关、单位，但应当明确要求机关、单位再根据工作需要，限定到具体人员，并确保对每一位知悉国家秘密人员都作出记载。

      三、限定国家秘密知悉范围应当注意的问题

      1.注意区分接触范围和知悉范围。在保密工作实践中，要注意区分国家秘密的“知悉范围”和“接触范围”，二者既有联系，又有区别，不完全等同。“接触”是指物理上触及国家秘密载体，但接触人员并不一定知悉国家秘密内容。如，机要通信人员因工作关系，需要接触所传递的国家秘密载体，但事实上他们并不知悉所传递国家秘密的内容。“知悉”是指不仅要物理上接触国家秘密载体，而且了解和掌握国家秘密载体所承载的信息。可以说，一般情况下，“接触”国家秘密是“知悉”国家秘密的前提，国家秘密的“接触范围”包含“知悉范围”。当然，在特殊情况下，不通过接触也可能知悉国家秘密。另外，从范围对象来讲，二者也有所不同，国家秘密的接触范围一般由法律法规直接规定，如机要交通、机要通信人员接触国家秘密载体是一种职务行为，而国家秘密的知悉范围一般是由确定国家秘密的机关、单位决定。

        2.注意区分知悉范围变更与密级、保密期限变更的不同。保密法规定，国家秘密的密级、保密期限和知悉范围，应当根据情况变化及时变更。但应当注意的是，知悉范围的变更与密级、保密期限的变更不同，一方面，在内容上知悉范围的变更一般是指知悉范围的扩大，因为国家秘密一旦被一定范围内的人员知悉后，就不易再缩小，而密级和保密期限的变更既可以提升，也可以降低。另一方面，变更的情况也不相同，知悉范围的变更只能是因工作需要，而密级和保密期限的变更则是根据关系国家安全和利益的程度确定。因此，不能简单地认为国家秘密的密级和保密期限变化了，知悉范围也就进行相应变更。当然，密级和保密期限的变更，也可能会带来知悉范围的变更，但是它们之间并没有必然联系。

      3.注意区分保密法第十六条与第十八条有关国家秘密知悉范围规定的不同。保密法第十六条规定，“国家秘密的知悉范围以外的人员，因工作需要知悉国家秘密的，应当经过机关、单位负责人批准。”第十八条规定，“国家秘密的密级、保密期限和知悉范围的变更，由原定密机关、单位决定，也可以由其上级机关决定。” 这两条规定都涉及到知悉范围的变化，但是二者有所不同。第十六条规定知悉范围的扩大，是一种特殊情况，机关、单位负责人的批准权限是有限的，仅限于本机关、本单位人员；并且对于原定密机关、单位明确要求不得扩大知悉范围的，不得擅自扩大知悉范围，确因工作需要扩大知悉范围的，要征得原定密机关、单位的同意。第十八条所讲的知悉范围的变更，一般是原定密机关、单位主动作出的变更，其范围并不局限于本机关、本单位人员；特殊情况下，上级机关根据实际工作需要，也可以决定国家秘密的知悉范围，并且原定密机关、单位或者上级机关变更国家秘密知悉范围的，应当及时书面通知知悉范围内的机关、单位或者人员。