现代田园城市:“人”的城镇化之路——对琼海新型城镇化探索的调查与思考

发布日期:2016-06-17 来源:《国家治理》周刊 分享到: 【字体:  
   现代田园城市:城乡发展一体化的典型示范

   说到田园城市,会让人充满无限遐想。田园城市是19世纪末英国社会活动家霍华德提出的关于城市规划的设想。霍华德在他的《明日:一条通向真正改革的和平道路》一书中认为,应该建设一种兼有城市和乡村优点的理想城市,他称之为“田园城市”。田园城市是为健康、生活以及产业而设计的城市,它的规模能足以提供丰富的社会生活,但不应超过这一程度;四周要有永久性农业地带围绕,城市的土地归公众所有,由专业委员会受托掌管。霍华德通过田园城市试图解决城市问题的方案主要包括以下内容:一是疏散过分拥挤的城市人口,使居民返回乡村。他认为此举是一把万能钥匙,可以解决城市的各种社会问题。二是建设新型城市,即建设一种把城市生活的优点同乡村的美好环境和谐地结合起来的田园城市。三是改革土地制度,使地价的增值归开发者集体所有。霍华德不仅提出了田园城市的理论,而且还将其付诸实践,在距伦敦几十公里的地方建起了两座田园城市,欧洲各地纷纷效法,但多数只是袭取“田园城市”的名称,实质上是城郊的居住区。

   我国的城镇化已进入快车道。至2015年底,我国的城镇化率已达到56%,整体上还处在从分散向集聚的集中型城镇化阶段,其特点主要表现在:人口不断从农村向城市流动,且日益向大城市集中;中心城市的作用和地位日益突出。伴随而来的是农村人口、土地和其它组织资源等越来越少,农村空心化日益严重,失去土地、就业机会、生活来源的“三无”农民越来越多,留守儿童、留守妇女、留守老人越来越多,传统乡村文化趋于瓦解,乡村基本公共服务供给越来越被边缘化,城乡差距扩大已成为不争的事实,等等。农业、农村、农民的出路在哪里?城乡关系究竟应当怎样才能协调好?新型城镇化如何真正做到以人为本?这些问题迫切需要我们予以解答、加以解决。

   我们看到,集中型城镇化远未完成的琼海市,以 “不砍树、不占田、不拆房,就地城镇化”为原则,实施“打造田园城市、构建幸福琼海”的发展战略,转变发展方式,调整产业结构,走城乡发展一体化道路,全力打造琼海全域5A级景区,让市民感受农村的田园气息,让农民享受城市的生活品质,力争把琼海建设成为琼海人民的幸福家园,成为中外游客的度假天堂。琼海结合自身实际,走出了一条分散型的城镇化道路,用“三不一就”打造了一条农民欢天喜地回家的路,一条在家就可以就业创业富裕的路,一条农业、生态和旅游紧密结合的路,一条城乡边界越来越模糊、城乡生活品质越来越接近、城乡百姓幸福指数越来越提升的路,一条逆向思维之路,一条就地城镇化之路,一条迈向国际化的现代田园城市之路。在这里,我们仿佛看到了百年前霍华德提出和建设田园城市的美好愿景。

   分散型的城镇化道路一般发生在一个国家或地区城镇化发展的高级阶段,城镇化率在70%以上,它的特点是大城市市郊及其非城市地域的迅速发展,都市带和都市圈不断扩大,城市功能不断向外扩散,由此出现的所谓“逆城市化”现象。在高级阶段才能出现的情况,琼海市在发展的中级阶段就出现了,而且这条路走得十分成功,究其原因,除了认真落实习近平总书记关于要坚持以创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念为引领,以人的城镇化为核心,更加注重城乡基本公共服务均等化,更加注重环境宜居和历史文脉传承,更加注重提升人民群众获得感和幸福感等深入推进新型城镇化建设的重要精神之外,还有一个非常重要的原因,就是琼海市委以极具创新、简洁清晰的思维探索了一条实现现代田园城市的有效途径,其精髓就是不砍树、不占田、不拆房,就地城镇化的“三不一就”原则。不砍树就是敬畏生态的红线,不占田就是敬畏历史和政策的红线,不拆房就是敬畏人文与和谐发展的红线,最大限度地保护乡村的自然、历史和文化风貌。

   为此,琼海市以“农村美、农业强、农民富”为目标,以美丽乡村建设为主题,坚持文化为先、生态为先、民生为先,高标准完善生态型规划,坚持生态型改造,建设生态型设施。目标是要在琼海1710平方公里的大地上给50万老百姓盖一间“幸福之屋”,让市民感受农村的田园气息,让农民享受城市的生活品质,让城乡同发展共繁荣。这间“幸福之屋”由四根柱子来支撑:打造特色风情小镇、建立现代农业公园、修建500公里旅游绿道、实现城乡公共服务均等化,构筑起“城在园中、村在景中、人在画中”的美丽家园。

   打造特色风情小镇,就是挖掘各镇的资源禀赋,将全部12个镇打造成传承文化、历史记忆、地域特色的美丽小镇。把小镇作为连结城市和乡村的支点与平台,成为桥头堡,让人们“望得见山、看得见水、记得住乡愁”。

   建设农业公园,是指打造具有现代农业产业化功能、旅游功能、休闲功能和运动功能的综合体,带动城乡产业融合化、农民身份多元化、农民收入多样化,让农民的收入由单一的生产性收入变为经营性、财产性、工资性和生产性等多项收入。琼海市把全市规划为“龙寿洋农业公园”“热带滨海农业公园”和“万泉河农业公园”等三大公园,将它们作为统筹乡村发展的重要手段,助推农业发展、农民增收,使农村更美、农业更强、农民更富。充满田园风光的农业公园已经成为农民的家园、市民的公园、游客的乐园。

   修建旅游联通绿道,是要用五百公里的绿色小道把每一个美丽的田洋、湖泊、河流、村庄串联起来,打造田园式的大景区,让一个个小镇就像一个个珍珠和玛瑙以各种优美的姿态、优雅的风情镶嵌在美丽田园之中,一片片美丽的村庄散落在小镇四周,一间间质朴的民居掩映在绿荫之下,一条条绿道将城市、小镇和村庄连成一体。充满诗情画意的旅游漫步绿道已经成为了全域5A级景区的纽带,成为了农民的致富之道、市民的休闲之道、游客的观光之道。

   实现公共服务均等化,就是要把公共财政向农村倾斜,加快基础设施和公共服务向农村覆盖,让公共财政的阳光雨露照耀整个城乡。目前琼海市城乡供水一体化已经达到90%,城市公交通覆盖70%的行政村,由市、镇、片区和代办点组成的四级服务网络让农民不出村、不出镇就能把事情办好,城区优秀教师和医生到镇村支教、坐诊,让农民同样享受优质教育和卫生资源。

   2015年底,琼海市已建成田园式的文明生态村1857个,占全市自然村总数的70%,打造出了嘉积礼都、塔洋“七星伴月”文明生态片区和北仍文明生态村等精品,有8个村镇被评为全国文明村镇。就地城镇化的根本,就是不走“弃农进城”的路子,让农民走得出去,也回得了村、回得了家。两年多来,琼海市返乡就业4万余人,农民人均纯收入年增长13.1%。农民在家门口就能打工,住自家房子,种自己的地,还能很好的照顾家人。调研中塔洋镇的书记告诉我们,因为进城打工的农民都回家就业创业了,该镇没有一个留守儿童,在家的老人也有家人陪伴照顾。百姓和游客都说,美丽乡村建设已经使琼海成为百姓的幸福家园,成为中外游客的度假乐园。

    重要借鉴意义:新型城镇化究竟“新”在何处

    琼海市的创新探索启示我们,新型城镇化的道路是多样的,没有统一固定的模式,关健要做好“新型”这篇大文章。从全国的情况看,成都比较早的提出了要建设世界现代田园城市,并实施了多年,要通过城乡一体化实现现代城市与现代农村和谐相融、历史文化与现代文明交相辉映的新型城乡形态,真正体现“自然之美、社会公正、城乡一体”,使成都成为一座新型城市。南阳用绿色打底,规划建设现代化山水田园城市。大山、大水、大空间,是南阳的宝贵财富、独特优势、最具个性的竞争力,坚持以产立城、以水兴城、以绿靓城、以文塑城,努力建设生产空间集聚高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的现代化山水田园城市。秦汉新城以“城市组团+绿色廊道+优美小镇”为整体发展模式,按照区域统筹、梯度推进、弹性发展的原则,精心描绘“城在田中、园在城中、城田相融”的田园城市画卷,无论城市居民还是当地群众都能拥有“举头望星空,推窗见花海”的田园生活,让文化与田园融会贯通,田园与产业交相辉映,产业与民生相得益彰。郑州以建设现代田园城市为目标,围绕都市生态农业这个主线,突出新型城镇化建设这一中心,深化农业投融资体制、农村产权制度、农民职业化改革。太仓也提出了建设现代田园城市的目标,要打造城乡一体、产城融合、城在园中、园在城中的生态宜居城市。通过努力,太仓的环境指数常年保持在96%,先后荣获国家卫生城市、园林城市、中国优秀绿林城市、生态中国长寿之乡和中国人居环境奖等称号。

   从以上情况看,很多地方都提出了建设现代田园城市的目标,基本做法都突出了绿色、自然、环保、城乡一体等特点,同时又结合了各自的优势。表明新型城镇化有共通的东西,也有个性化的一面,新型城镇化之路是多种多样的。有一个问题要特别强调,新型城镇化的核心是人,联合国人居组织1996年发布的《伊斯坦布尔宣言》强调指出:我们的城市必须成为人类能够过上有尊严、健康、安全、幸福和充满希望的美满生活的地方。这意味着城市化不但要看城市发展的速度,还要看城市发展的质量,要以这些人的生活水平、生活质量来衡量城市化。因此要坚定不移地坚持以人为本的城镇化理念,以城乡统筹、城乡一体、产业互动、节约集约、生态宜居、和谐发展等为基本要求,使大中小城市、小城镇和广阔的农村协调发展、互促共进。在此基础上,走出一条顺应发展大势,尊重城乡发展规律,体现各自特点,发挥各自优势的新型城镇化道路,让新型城镇化成为中国经济社会发展转型升级、行稳致远的强大新动力。“打造现代田园城市,构建美丽幸福琼海”,就是这种理念和思路的充分体现。

   琼海市不走让农民“弃农进城”的路子,实施就地城镇化、现代化,在由分散走向集中的城镇化时期,是一种逆向思维。在这种创造性的科学逆向思维里,有对城镇化规律的把握,有对老百姓需求的充分了解,有对城乡差距的深切体悟,有对“科学发展、绿色崛起”的透彻理解,有对“以人为本”的新型城镇化的切实践行。因此,以城乡融合为理念,以“三不一就”为原则,以四根立柱为支撑的就地城镇化、就地现代化之路,是一条具有国际视野的现代田园城市的新型城镇化之路,很好的处理了一系列重要关系,如城市与小城镇、乡村的关系,政府、市场与社会的关系,变与不变的关系,经济发展与生态保护的关系,中国与世界的关系。

   新型城镇化建设究竟“新”在何处?琼海建设现代田园城市中创造的就地城镇化模式,颠覆了我们对城镇化的许多固有理解,例如,怎样统计城镇化率?这里相当部分的农民吃、住在农村,既从事农业,但更多的时间也在兼职旅游、电商等,居住地没变,但住在田园式的景区里;户籍没变,但身份多样化了,职业和收入多样化了,他们算是农民,还是应当归结为城镇人口?还有,从分散走向集中的城镇化,到从集中走向分散的效区化、逆城镇化,是城市化的基本规律,需要经过较长的时间才能完成,而城乡一体、均衡发展的城镇化,极速的压缩了这一过程,跨越了城镇化的几个阶段,而且这种就地城镇化远不是效区化,而是全域式的现代田园城市,对此,我们如何理解城市化的一般规律,如何在尊重规律的同时,创造自己独特的城镇化道路?当然,琼海的做法还有很大的探索空间,需要进一步借鉴和完善,海南是一座国际旅游岛,还有得天独厚的青山绿水和碧海蓝天优势,琼海大手笔、宽视域、结合自身特点打造国际性现代田园城市的探索,为我国的新型城镇化建设提供了许多宝贵的经验和启示。

    进一步的思考:未来中国的新型城镇化之路

    过去一个时期,我国的城市化具有速度快、规模大和政府主导等特点。2011年,中国城镇常住人口占总人口比重达到51.27%,首次超过50%,实现历史性突破,中国开始进入到以城市型社会为主体的城市时代。城市化对社会的影响是巨大的,尤其是中国大规模的城市化,这条路如果走不好,将会留下巨大隐患。2001年诺贝尔经济学奖获奖者斯蒂格利茨指出:有两个关键因素影响21世纪人类社会发展进程:一是中国的城市化,二是美国的高科技发展;斯蒂格利茨还认为城市化是新世纪对中国的第一大挑战。为此有必要对城市化、城镇化、新型城镇化概念的演进作一个简单的梳理,以便知晓其来龙去脉,更加准确地把握中国城镇化未来的发展方向。

    城市化是指人口和产业活动在空间上集聚、乡村地区转变为城市地区的过程。城市化有三大标志:劳动力从第一产业向第二、三产业转移,城市人口在总人口中比重上升,城市用地规模扩大。社会学意义上的城市化还包括居民生活方式由农村向城市的转变。城市化有集中型的城市化和分散型的城市化;有都市化、郊区城市化、逆城市化、再城市化;有来自城市经济带动的自上而下的城市化和乡村经济推动的自下而上的城市化。由于各地经济社会发展水平的差异和治理方式的不同,上述城市化情况在我国均有表现,有的地区甚至几种情况兼而有之。中国城市化在彰显、推动中国发展的同时,也出现了若干值得注意和需要解决的问题。例如,城市人口数量迅速扩张造成的住房紧张、交通拥堵、就业困难与社会治安压力;城市摊大饼式膨胀带来的用水、交通、管理问题;一些城市发展特别是许多小城镇发展缺乏规划、随意性、低要求等造成的聚集能力低、聚集效益差、扩散能力弱、资源利用率低等问题;城市没有个性,千篇一律,千城一貌,千楼一面;城市发展远离人本思想,见物不见人、贪大求洋、唯GDP的问题;东中西部地区城市化进程失衡;城乡之间的互补性差,不少城市越来越失去辐射乡村、带动乡村的功能,城乡差距拉大,农村的“三留人员”和乡村的衰落凋蔽问题;等等,所有这些与城市化的初衷正在渐行渐远。

   面对城市化过程中出现的一系列问题,中国应走什么样的城市化道路,理论界提出了一系列的思路和主张,如大城市发展重点论、中等城市发展重点论、小城镇发展重点论、大中小城市发展并举论、大中小城市与小城镇发展功能互补论、大中小城市由紧而松的梯度发展论、大小城市两头重点发展论、因地制宜论、就地转移论、逆向发展论(即经济发展水平越高,越要发展小城市,反之则要发展大城市,认为我国西部应发展特大城市)等等。不管什么样的主张,“城市应该让生活更美好”,同时城乡关系的发展应该逐步从城乡分离、城乡对立、城乡差别走向城乡融合,实现城乡协调发展。为此,必须解决好城市、小城镇、乡村共同发展的问题,即实现城乡一体化发展。1978年全国第三次城市工作会议把“控制大城市规模,多搞小城镇”确立为国家的城市建设方针。1980年全国城市规划会议提出“控制大城市规模,合理发展中等城市,积极发展小城市”的方针,并经国务院批准实施,1989年这一方针被写入《城市规划法》,提出要“严格控制大城市规模、合理发展中等城市和小城市”。直到2008年《城乡规划法》代替《城市规划法》而废止。2001年国家颁布的“十五”计划纲要提出要走“大中小城市和小城镇协调发展的多样化城镇化道路”,第一次把城镇化上升为国家战略,从而在概念的使用上也实现了从城市化到城镇化的重大转变。笔者认为,提出并确认城镇化概念,最大贡献在于将全国六百多个城市和近两万个小城镇紧密联系在一起,使我们对城和镇有了一个全新的整体性、全局性思维,同时把这种思维进一步延伸到了农村。2002年党的十六大报告进一步强调指出,要“全面繁荣农村经济,加快城镇化进程”。“要逐步提高城镇化水平,坚持大中小城市和小城镇协调发展,走中国特色的城镇化道路。”“消除不利于城镇化发展的体制和政策障碍,引导农村劳动力合理有序流动。”从此,城镇化的概念在中国广泛流行开来。

   城镇化和工业化关系十分密切,工业化为城镇化提供支撑,城镇化为工业化提供平台,城镇化应与工业化、经济发展同步。中国的情况是城镇化严重落后于工业化。党的“十六大”提出要以信息化带动工业化,以工业化促进信息化,走出一条科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的新型工业化路子。走新型工业化道路,是中国进入21世纪后发展工业经济的新要求,是创新发展模式的新设计。与此相对应,创新城市发展理念,寻找新的城镇化道路就变得十分迫切。2014316日,中共中央、国务院印发了《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》,指出该《规划》是今后一个时期指导全国城镇化健康发展的宏观性、战略性、基础性规划。要努力走出一条以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路,对于全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化具有重大现实意义和深远历史意义。201622日,国务院印发《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》,指出发展新型城镇化是现代化的必由之路,提出了需要积极推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖、组织实施农民工职业技能提升计划等一系列重大举措。至此,新型城镇化已经完全成为了国家的一项必不可少的重大战略,成为了中国实现现代化的必由之路。

   从城市化到城镇化,再到新型城镇化概念的提出,走过了一段不平常的路,它是中国的发展进步催生出来的,是中国发展过程中产生的问题倒逼出来的,是城市发展的规律使然,它是一条希望之路、光明之路。琼海走的这条以现代田园城市为最鲜明特征的新型城镇化道路,是立足于琼海自身实际这一基础上走出来的,是在实践的发展变化中走出来的,是在解决人民群众的迫切需要和过去城市化建设中产生的种种问题的过程中走出来的。我们能够感觉到,未来中国的新型城镇化之路,也一定是因地制宜的创新之路,以人为本的幸福之路。

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