一、起草背景及依据

（一）起草背景：《海南省征地安置留用地管理办法》（琼府〔2012〕97号）实施以来，对规范留用地管理，统筹城乡发展和保障被征地农民长远生计产生了积极意义，但未明确留用地具体的安排比例，在开展征地安置留用地的实际工作中推进不够顺畅，进展较为缓慢。为进一步明确留用地具体的安排比例、面积、用途、安置方式等内容，加强和规范我市征地安置留用地管理，完善留用地安置政策，依法维护被征收土地农民的合法权益，根据《中华人民共和国土地管理法》、《海南自由贸易港征收征用条例》、《海南省征地安置留用地管理办法》、《海南省人民政府办公厅关于进一步规范征地安置留用地流转有关问题的通知》（琼府办〔2017〕169号）等规定要求，并参考了广东省惠州市、湛江市、以及我省儋州市等地区出台的文件规定，结合我市实际，研究制定了《琼海市征地安置留用地管理办法》（以下简称《管理办法》）。

（二）起草依据：通过对相关法律、法规、规章、规范性文件进行了总结梳理，并与广东省惠州市、湛江市、以及海南省儋州市等地区的留用地安置政策进行了对比研究，明确了起草工作的关键点和难点。起草依据如下：

1.法律

《中华人民共和国土地管理法》

2.地方性法规

《海南自由贸易港征收征用条例》

3.地方政府规章

⑴《海南省土地征收补偿安置管理办法》

⑵《海南省征地安置留用地管理办法》

⑶《海南省行政规范性文件制定与备案规定》

4.规范性文件

⑴《海南省人民政府办公厅关于进一步规范征地安置留用地流转有关问题的通知》（琼府办〔2017〕169号）

⑵《儋州市人民政府办公室关于印发〈儋州市征地安置留用地管理办法〉的通知》（儋府办规〔2021〕9 号）

⑶《惠州市人民政府办公室关于印发〈惠州市征地留用地安置管理办法〉的通知》（惠府办〔2023〕8号）

⑷《湛江市人民政府关于印发〈湛江市征收农村集体土地留用地安置管理实施细则（2023年修订）〉的通知》

二、目标任务

进一步明确留用地安排比例、面积、用途、安置方式、经营管理等，提高留用地安置的可操作性，规范安置留用地管理，维护被征地农民的合法权益，保障被征地农民生产生活和长远生计，有利于推进征地拆迁工作顺利开展，维护社会和谐稳定。

三、主要内容

《管理办法》分为总则、留用地安置方式、留用地审批和开发利用、附则等四个部分。

（一）总则

规定了《管理办法》的制定目的、留用地定义、适用范围、遵循原则等内容。留用地是指国家依法征收农村集体土地后，按照实际征收土地面积（不包含征收后用于安置该农村集体经济组织的土地面积，下同）的一定比例作为征地安置，另行安排给被征地农村集体经济组织用于发展生产、促进农民增收、就业的建设用地。

（二）留用地安置方式

规定了符合安排留用地的条件、面积计算、落实方式、安排标准、经营管理等。

1.根据《海南省征地安置留用地管理办法》第六条的规定，留用地面积不得超过被征地总面积的8%，留用地在被征地总面积外另行安排，被征地总面积从2007年10月1日《海南省土地征收补偿安置管理办法》施行之日起计算。但在实际征地工作中，从2007年10月1日《海南省土地征收补偿安置管理办法》施行之日起，至2020年1月1日新修订的《中华人民共和国土地管理法》实施之日前（不含实施之日），市政府或省级以上人民政府虽已下达土地征收批准文件，但土地征收工作不一定开展或完成，若以土地征收批准文件的面积来计算被征地总面积不一定准确（如潭门中心渔港征地批文批准的征地面积与实际征地面积差距较大），所以在《管理办法》中进一步明确了从2007年10月1日至2020年1月1日新修订的《中华人民共和国土地管理法》实施之日前（不含实施之日），被征收的农村集体土地或耕地面积以征地补偿协议书记载的面积为准；2020年1月1日新修订的《中华人民共和国土地管理法》实施后（含实施之日），按照规定是需要先开展土地征收前期工作，完成（或基本完成）土地征收协议签订工作后再办理农转用报批和土地征收手续，因此2020年1月1日新修订的《中华人民共和国土地管理法》实施后（含实施之日），被征收的农村集体土地或耕地面积以市政府或省级以上人民政府下达的土地征收批准文件批准的征地面积为准。

2.进一步明确了留用地安置的标准。选择国有建设用地作为留用地安置的，按照该农村集体经济组织被征地总面积的8%确定，其中工业用途占比不低于70%、商业用途占比不高于30%，商业用途容积率不高于2.0。若商业用地容积率高于2.0的，则以2.0的容积率为基准，计算容积率增加部分价值相应抵减留用地面积。工业用地不限制容积率。若以仓储物流、医疗卫生、教育等营利性用地作为留用地的，则按留用地所在区域的工业和商业用途及规划指标进行评估后，以评估总金额除以该区域的仓储物流、医疗卫生或者教育等用途的评估单价，得到可安排的留用地面积。安排的留用地面积不能超过该农村集体经济组织被征地总面积的8%，超出部分折算成货币进行补偿。

3.改变了留用地安置的单一模式，明确了留用地可以采取实物留用地、折算货币补偿、置换物业等方式落实。鼓励被征地农村集体经济组织选择采取置换物业的方式落实留用地。选择以置换物业安置的，以折算货币补偿金额的1.1倍价值置换物业。

（三）留用地审批和开发利用

规定了留用地安置的审批程序。留用地保留集体土地性质的，由市人民政府依法办理农用地转用手续，并核发集体建设用地不动产权使用证。国有划拨留用地以作价入股、联营合作、租赁等方式进行开发利用的，应当经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意，并经属地镇人民政府和市自然资源和规划局审核，报市人民政府批准，按规定办理相关手续。严格限制留用地转让，因重大项目确需转让的，须经市人民政府批准办理转让手续。经被征地农村集体经济组织村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意后，可将留用地委托市人民政府托管并签订协议，市人民政府通过统一招商等方式对留用地进行统筹开发利用，各方根据托管协议约定分享相关收益。

（四）附则

规定了《管理办法》具体应用中的问题，由市资规局负责解释。自印发之日起施行，有效期为5年。实施后与上级新制定的留用地政策相冲突的，从其规定。

四、涉及范围

在琼海市行政区域内依法征收农村集体土地时进行留用地安置，适用本办法。

五、执行标准

留用地安置遵循“有利于农民生产生活、保障农民长远生计、依法依规实施安置”的原则。

六、注意事项

一是留用地面积不得超过被征地总面积的8%。二是留用地在被征地总面积外另行安排。三是被征地总面积从2007年10月1日《海南省土地征收补偿安置管理办法》施行之日起计算。四是进一步明确了被征收的农村集体土地或耕地累计面积的计算依据，即从2007年10月1日《海南省土地征收补偿安置管理办法》施行之日起计算，至2020年1月1日新修订的《中华人民共和国土地管理法》实施之日前（不含实施之日），市政府或省级以上人民政府已下达土地征收批准文件，以征地补偿协议书记载的面积为准；2020年1月1日新修订的《中华人民共和国土地管理法》实施后（含实施之日），以市政府或省级以上人民政府下达的土地征收批准文件批准的征地面积为准。五是留用地可以采取实物留用地、折算货币补偿、置换物业等方式落实。六是明确了使用国有建设用地作为留用地的工业用途和商业用途的比例，并明确了若以仓储物流、医疗卫生、教育等营利性用地作为留用地的，则按留用地所在区域的工业和商业用途及规划指标进行评估后，以评估总金额除以该区域的仓储物流、医疗卫生或者教育等用途的评估单价，得到可安排的留用地面积。安排的留用地面积不能超过该农村集体经济组织被征地总面积的8%，超出部分折算成货币进行补偿。

七、关键词解释

留用地：是指国家依法征收农村集体土地后，按照实际征收土地面积（不包含征收后用于安置该农村集体经济组织的土地面积）的一定比例作为征地安置，另行安排给被征地农村集体经济组织用于发展生产、促进农民增收、就业的建设用地。

八、惠民利民措施

规定了留用地可以采取实物留用地、折算货币补偿、置换物业等方式落实。鼓励被征地农村集体经济组织选择采取置换物业的方式落实留用地。积极推进留用地置换物业集中安置区建设，按照“统一规划，集中安置”的原则，根据产业发展规划、国土空间规划，以及留用地安置需要，设立留用地置换物业集中安置区，对留用地置换物业进行集中安置，提高留用地置换物业集中发展效益。

农村集体经济组织是留用地的管理者和经营主体。经被征地农村集体经济组织村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意后，可将留用地委托市人民政府托管并签订协议，市人民政府通过统一招商等方式对留用地进行统筹开发利用，各方根据托管协议约定分享相关收益。

留用地折算货币、置换物业及开发建设返还给被征地农村集体经济组织的货币补偿款、物业、分红等相关收益，均应当支付给农村集体经济组织或登记在其名下，作为农村集体资产进行统一经营管理，由农村集体经济组织自行决定用于发展集体经济、提高农民生活水平或改善人居环境及教育、养老、医疗保障服务水平等，并由市农业农村局、属地镇人民政府对收益使用情况进行监管。