《琼海市构建基层矛盾纠纷排查化解体系实施意见（审议稿）》“1+6”系列文件解读

一、起草背景

为深入贯彻落实党的二十大精神、二十届三中全会精神和习近平总书记关于坚持和发展新时代“枫桥经验”的重要指示精神，全面落实关于“一站式”矛盾纠纷排查调解中心建设部署要求，加快构建基层矛盾纠纷排查化解体系，系统化推进全市基层矛盾纠纷化解，提升琼海基层社会治理效能和基层治理现代化水平，根据市委、市政府的工作部署，市司法局牵头起草《琼海市构建基层矛盾纠纷排查化解体系实施意见》等“1+6”系列文件。

二、起草过程及依据

2024年4月，成立了市构建基层矛盾纠纷化解体系机制调研组，由市委主要领导担任组长，市法院、市司法局相关领导和工作人员为成员，采取实地走访、座谈了解和查阅资料的方式开展调研。经市委政法委、市人民法院、市司法局反复讨论修改后于8月23日形成《琼海市构建基层矛盾纠纷排查化解体系的实施意见》“1+6”政策系列文件征求意见稿，广泛征求全市61个相关部门及13个镇（区）意见，共收到书面回复意见8份，均为无意见，其余单位逾期未回复视为无意见。（特殊情况说明：8月27日上午收到市编办回复的意见，因时间原因，建议在会上在进行讨论）

《琼海市构建基层矛盾纠纷排查化解体系的实施意见》等系列文件的制定依据以下文件：

1.《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》

2.《中华人民共和国人民调解法》

3.《海南省多元化解纠纷条例》

4.《中共海南省委政法委“一站式”矛盾纠纷多元化解中心建设方案（试行）（征求意见稿）》

5.《海南省行政调解规定》

6.《海南省司法厅关于健全完善矛盾纠纷多元化解机制构建大调解格局的实施方案的通知》

三、出台目的

谋划实施《琼海市构建基层矛盾纠纷排查化解体系的实施意见》等系列文件，是为了加强和规范调解工作，有效化解社会矛盾纠纷，提升社会治理效能，维护社会和谐稳定。

动员全市各镇（区）、各部门开拓创新、担当实干，为我市争当滨海城时代建设“优等生”提供坚强的制度保障，把琼海建设成海南自由贸易港基层治理最好、营商环境最稳定的地区。

四、主要内容

“1+6”矛盾纠纷系列文件目前由7份文件组成，其中，“1”是指《琼海市构建基层矛盾纠纷排查化解体系的实施意见》，“6”是指《琼海市构建基层矛盾纠纷排查化解体系的实施意见》的配套文件，包括《琼海市基层矛盾纠纷排查规定》《琼海市基层矛盾纠纷分类流转建档规定》《琼海市基层矛盾纠纷依法调解规定》《琼海市基层矛盾纠纷调解成效评估规定》《琼海市调解组织规范管理规定》《琼海市调解员管理规定》等6项规定。

（一）《琼海市构建基层矛盾纠纷排查化解体系的实施意见》

    该《实施意见》由三个部分组成。

第一部分为深刻认识构建全市基层矛盾纠纷排查化解体系的重要意义。

第二部分为构建全市基层矛盾纠纷排查化解体系的主要措施。

主要措施共有八点：

第一点是建立健全基层矛盾纠纷协调指挥中心。明确了由市基层矛盾纠纷协调指挥中心统筹推进全市基层矛盾纠纷化解工作，统筹人民调解、行政调解和司法调解，完善“三调联动”工作机制，建立健全矛盾纠纷分类分级转办机制。按照“属地管理、分级负责”和“谁主管，谁负责”的原则进行调度、交办督办。

第二点是建设标准化、规范化基层人民调解组织。明确了要规范镇（区）、村（居）两级人民调解委员会建设。规范调解工作流程、提高调处水平。推行矛盾纠纷常态化排查化解、分类转办、首接首办、专业支持、司法确认衔接、调解回访和学习培训、考核评价等制度。

第三点是加强行政调解、行业性专业性调解组织建设。明确了医患纠纷、道路交通、物业管理、旅游文化、商事争议等矛盾纠纷易发多发且专业性强的领域，要成立行业性专业性调解组织，并落实主责和完善调解程序。公安、民政、信访、综合执法、住房城乡建设、卫生健康、自然资源和规划、生态环境、市场监管等行政调解任务较重的部门要设立行政调解委员会。行业主管部门主要负责人是矛盾纠纷调处第一责任人，推行行政机关受理矛盾纠纷首问责任制。

第四点是提升调处质效，大力推行司法确认制度。明确要在市人民法院设立司法确认中心，各调解组织要积极引导当事人对调解协议申请司法确认。要建立人民调解协议书评阅制度，由人民法院和司法行政机关组织专业人员对人民调解协议书进行评阅。

第五点是进一步健全矛盾纠纷排查协调机制。明确要建立基层矛盾纠纷专项集中排查和日常排查工作机制。各镇（区）、村（居）、行政调解组织、行业性专业性调解组织要分别对排查出的风险隐患建立工作台账，分类梳理，及时开展调处工作，及时转办推送。市协调指挥中心汇集全市基层矛盾纠纷台账、分类转办、推动化解。

第六点是加强矛盾纠纷排查化解制度建设。要加快制定构建全市基层矛盾纠纷排查化解体系工作相关配套制度。即《琼海市基层矛盾纠纷排查规定》《琼海市基层矛盾纠纷分类流转建档规定》《琼海市基层矛盾纠纷依法调解规定》《琼海市基层矛盾纠纷调解成效评估规定》《琼海市调解组织规范管理规定》《琼海市调解员管理规定》等6项规定。

第七点是加强专业化调解员队伍建设。明确了调解员的选定、聘用标准，市协调指挥中心要统筹全市司法、法院等专业化师资力量，针对一段时期调解中存在的问题和能力弱项，编制培训提纲，每季度常态化开展教学式培训，通过现场实际调处观摩、庭审旁听和经验交流等多种方式方法开展培训，打造一支高素质、有战斗力的调解员队伍。

第八点是加强党对基层矛盾纠纷排查化解工作的领导。明确了要建立党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的基层矛盾纠纷治理体系。各镇（区）、各部门要切实履行主体责任，将构建我市矛盾纠纷排查化解体系工作纳入重要议事日程，定期听取并研究本辖区、本部门矛盾纠纷排查化解工作，解决疑难复杂各类矛盾纠纷问题。

第三部分为工作要求。共有五点，包括加快建立全市基层矛盾纠纷排查化解体制框架；加快推进制度建设（明确司法局牵头制定相关配套制度）；排查建档，开展专项调解；加强经费保障（明确各镇（区）、各部门将调解工作经费列入年度财政预算）；加快中心建设（明确要按照省委关于“一站式”矛盾纠纷排查调解中心建设部署要求，统一标准，统筹利用现有场地资源，建设市、镇（区）两级“一站式”矛调中心）。

（二）《琼海市基层矛盾纠纷排查规定》

共8条

第一条是本规定的制定依据。根据《中华人民共和国人民调解法》《全国人民调解工作规范》《海南省多元化解纠纷条例》和《海南省实施〈中华人民共和国调解法〉办法》制定。

第二条是规定了开展矛盾纠纷排查工作的主体。是由市基层矛盾纠纷协调指挥中心牵头各部门、各镇区、村（居）、行业专业调解组织和网格员来开展。

第三条是规定了排查工作的内容及重点领域。包括一般矛盾纠纷、行业和专业领域矛盾纠纷、行政争议矛盾纠纷、重大疑难复杂矛盾纠纷这四个领域。

第四条是规定了开展排查工作要求。包括排查的时间安排、排查方式和信息统计这三个方面的要求。

第五条是规定了对排查的情况进行风险提示及处置，分别注明了一、二、三级风险的具体情形。

第六条是规定了对排查工作进行考核和监督渠道。

第七条是本规定的解释单位

第八条是本规定的施行时间。

（三）《琼海市基层矛盾纠纷分类流转建档规定》

共9条

第一条是本规定的制定依据。

第二条是本规定所适用的行政区域。

第三条是本规定施行的重要意义。

第四条是规定了基层矛盾纠纷的分类。按照调解组织类型、程序类型、实体类型分为三大类，三大类里又再细分具体类型。

第五条是规定了当事人到“一站式”矛盾纠纷排查调处中心申请调解的中心工作人员所做的工作内容。包括填写受理登记表、分类、收集调解材料。

第六条是规定了基层矛盾纠纷分流到各调解组织的分流原则、交办的三种情形和不适宜调解的情况。

第七条是分别规定了受理的纠纷案件的建档方式和排查上报案件台账归档方式，都分别明确了市基层矛盾纠纷指挥中心和各调解组织的建档和归档要求。

第八条是本规定的解释单位。

第九条是本规定的施行时间。

（四）《琼海市基层矛盾纠纷依法调解规定》

共6章38条。

第一章是总则，一是规定了的适用范围是本市行政区域内的人民调解、行业性专业性调解、行政调解、司法调解等调解工作和有关活动；二是规定了调解工作的定义；三是规定调解工作遵循的原则。

第二章主要是分别规定了有人民调解、行业性专业性调解，行政调解、司法调解四种调解类别以及定义；

第三章主要是分别规定了人民调解、行业性专业性调解，行政调解、司法调解四种调解类别受理矛盾纠纷案件的范围；

第四章主要是详细规定了开展调解活动的操作规范，包括排查工作中矛盾纠纷的化解及上报、矛盾纠纷案件分析研判；矛盾纠纷案件申请及受理的情形；调解活动开始前调解员的确定、人员的回避、案情分析、调查核实以及告知等程序；开展调解活动中出现有关情况的处理；调解结束后口头协议的登记、书面协议的签订方法；回访及申请司法确认的操作。目前提交审议的审议稿没有与宪法、法律、行政法规相抵触，符合我市实际，具有较强的针对性和可操作性。经评估不存在违反意识形态、国家与公共安全、生态环保或公平竞争等方面的内容，风险可控。

第五章主要是规定了全市的基层矛盾纠纷化解工作由市基层矛盾纠纷协调指挥中心督导督办以及督导督办的情形。

第六章是附则。主要是本规定的解释单位和施行时间。

（五）《琼海市基层矛盾纠纷调解成效评估规定》

该《规定》主要包括以下五个方面的内容。

第一部分明确调解成效评估主体和对象。评估主体为市基层矛盾纠纷协调指挥中心、市人民法院、设立行政调解组织的行政机关、行业性、专业性调解组织的主管部门及各镇（区）级调解组织；评估对象为各人民调解组织、行政调解组织、行业性、专业性调解组织调解的案件。

第二部分明确调解成效评估的基本原则及标准。阐述调解成效评估应遵循合法性、全面性、公正性、可执行性的基本原则。调解成效评估标准是指设立是否调解成功、是否自动履行、卷宗是否合格、回访是否满意四个一级指标，十一个二级指标全面评估调解成效，对前述指标逐项打分计算总分，以“优秀、合格、不合格”的结论呈现评估结果。

第三部分明确调解成效评估标的方式及具体内容。确立评估周期为半年一次，通过自评和抽查评估两种方式评估调解成效；对是否调解成功、是否自动履行、卷宗是否合格、回访是否满意四个一级指标涵盖的十一个二级指标进行解释说明。

第四部分明确调解成效评估的实施及结果应用。调解成效评估的实施有组织自评、提交评查、法律审查、反馈修改、最终确认五个流程。调解成效评估的结果应用主要规定了调解成效评估结果将应用于内部通报、绩效考核和责任追究等方面。

第五部分为附则。本规定由中共琼海市委全面依法治市委员会办公室负责解释自印发之日起施行。

（六）《琼海市调解组织规范管理规定》

该《规定》共三章13条。

主要内容：

第一章有四条

一是释明制度制定依据，根据《中华人民共和国人民调解法》、《全国人民调解工作规范》、《海南省实施<中华人民共和国人民调解法>办法》、《海南省多元化解纠纷条例》和《海南省行政调解规定》等法律、法规和文件规定，结合我市实际，制定本规定；

二是规定的适用范围为本区域内所有依法设立的人民调解委员会和经批准设立的其他专业性、行业性调解组织以及行政调解组织；

三是原则为自愿、平等、合法、公正、及时。

四是市基层矛盾纠纷协调指挥中心应加强对调解组织的指导、管理和监督。

第二章有七条

一是明确市、镇（区）、村（居）应设立人民调解组织。社会团体等基层组织可根据特定领域矛盾纠纷特点设立专业性、行业性调解组织。各部门、各镇（区）应当按照职能设立行政调解组织；

二是人民调解委员会的设立要求。镇（区）、村（居）应设立人民调解委员会，调解辖区内跨区域、跨单位的民间纠纷和重大疑难复杂民间纠纷。

三是鼓励专职人民调解员和退休政法干警、律师等社会专业人士、基层德高望重的人士等建立个人调解工作室。

四是行政调解委员会设立要求。政府各工作部门、各镇人民政府应按要求设立行政调解委员会。

五是行业性专业性调解委员会设立要求。行业主管部门、企（事）业单位、社会团体或者其他组织可根据需要设立行业性、专业性和区域性人民调解委员会。

六是鼓励登记为社会服务机构的调解组织发展，探索设立市场化运行的调解组织。

七是调委会具有首办负责、排查、调解、回访、宣传法律法规和汇报民间纠纷和调解工作情况的主要职责。

第三章为附则。本规定由中共琼海市委全面依法治市委员会办公室负责解释自印发之日起施行。

（七）《琼海市调解员管理规定》

该《规定》共37条。

主要内容：

第一章为选聘和管理，共八条。

明确调解员分为选定调解员和聘用调解员两类。市、镇（区）、村（居）三级人民调解组织、行业性专业性人民调解组织和行政调解组织按照“公开、公正、择优”的原则，通过推选或者聘任的方式产生调解员，任期3年，可以连选连任或者续聘；明确了选聘条件和不得报考或推荐的情况。聘用调解员的程序、备案、经费和补贴事宜。

第二章为职责、权利和义务，共四条。

明确了调解员调解员的职责为积极参与矛盾纠纷排查、认真开展矛盾纠纷调解、做好法治宣传教育工作、及时向所在的人民调解组织报告矛盾纠纷排查调情况、及时报告、接受市协调指挥中心、各调解组织及行业主管部门管理指导、对调解协议的履行情况适时进行回访、认真完成交办任务。

第三章为学习培训，共七条。

明确按照“谁主管、谁负责”的原则，调解组织对调解员开展岗前培训和业务培训。明确按照属地管理、谁主管谁负责的原则，各职能部门、各调解组织每年对调解员进行考核。

第四章为工作纪律，共十条。明确了调解纠纷的原则、排查制度、调解不成功的处理方法、回避原则、工作纪律等。

第五章为考核管理，共八条。明确了按照属地管理、谁主管谁负责的原则，各职能部门、各调解组织每年对调解员进行考核。考核的内容、考核优秀需具备的条件、考核合格须具备的条件、考核不合格的情形、年度考核优秀人数确定的原则等。

五、风险评估

目前提交审议的审议稿没有与宪法、法律、行政法规相抵触，符合我市实际，具有较强的针对性和可操作性。经评估不存在违反意识形态、国家与公共安全、生态环保或公平竞争等方面的内容，风险可控。

六、工作建议

琼海市构建基层矛盾纠纷排查化解体系“1+6”系列文件经市委依法治市委员会会议研究后，由市委全面依法治市委员会印发。