1928年5月3日，中共琼崖特委第二次扩大会议决定：“有两乡苏维埃即成立区苏维埃，有两区苏维埃即成立县苏维埃”；“在一个月内召集各县市工农兵贫民代表会议，成立琼崖苏维埃”。根据特委第二次扩大会议精神，陵水、乐会、万宁县苏维埃政府相继成立。此时，建立全琼苏维埃政权的条件已经具备。

1928年8月12日，全琼第一次工农兵代表大会在乐四区（今琼海市阳江镇）高朗村召开，宣布成立琼崖苏维埃政府。参加会议的有乐会、万宁、琼山、文昌、琼东、定安、澄迈、崖县、陵水等县代表共60余人。王文明主持会议，并作了《关于形势的报告》。大会选举产生了琼崖苏维埃政府领导机构。王文明任琼崖苏维埃政府主席，陈玉侯、陈业祝、黄善蕃、王克礼、梁秉枢等为琼崖苏维埃政府委员。苏维埃政府下设财经、文教、交通、合作、军事、青年等部，主管各方面的工作。会议还颁布了临时土地法、劳动法、苏维埃组织法、保护工商业条例和税收条例等法令。这些法令和条例虽然还不完善，但基本上反映了人民的意志，得到了人民的热烈拥护。

琼崖苏维埃政府的诞生，增强了共产党在琼崖地区的号召力和人民群众的凝聚力，使琼崖各小块革命根据地有了统一的权力机构，从而最大限度调动人民群众投身革命的积极性，对活跃根据地人民的生产和生活，团结根据地各阶层人民，保卫、巩固与发展革命根据地等方面均具有重要意义。