各镇人民政府、彬村山华侨经济区、市政府直属有关单位：

现将《琼海市“十二五”期间深化医药卫生体制改革规划暨实施方案（2012-2015年）》印发给你们，请认真贯彻执行。

琼海市人民政府              

2013年4月2日               

琼海市“十二五”期间深化医药卫生体制改革规划暨实施方案（2012-2015年）

“十二五”时期是深化医药卫生体制改革的攻坚阶段，也是建立基本医疗卫生制度的关键时期。为巩固扩大前一阶段我市医改成果，持续深入推进改革，根据《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》(中发〔2009〕6号)、《国务院关于印发“十二五”期间深化医药卫生体制改革规划暨实施方案的通知》(国发〔2012〕11号）、《海南省人民政府关于印发“十二五”期间深化医药卫生体制改革规划暨实施方案（2012-2015年）的通知》（琼府〔2012〕59号）及《琼海市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》编制本规划。本规划主要明确2012-2015年我市医药卫生体制改革的阶段目标、改革重点和主要任务，是未来四年我市深化医药卫生体制改革的指导性文件。

一、规划背景

自2009年4月深化医药卫生体制改革启动实施以来，在市委、市政府的正确领导下，在省医改领导小组的直接指导下，全市各有关部门、单位认真贯彻落实省委、省政府和市委、市政府的决策部署，按照保基本、强基层、建机制的基本原则，加强领导，落实责任，健全制度，加大投入，统筹推进五项重点改革，取得明显进展和初步成效。2009-2011年，我市累计实际投入医改资金18872万元。2011年度医改实际投入比医改前2008年的1672万元增长4.8倍。截至2011年底，全市城镇职工医保和城镇居民医保、新农合累计参保（合）人数从2008年底的422034人提高到 455391人，参保（合）率从88.58%提升到90.76%。城镇居民医保、新农合各级财政补助标准分别从2008年的每人每年80元、80元提高到2011年的200元、205元。城乡居民基本医保全面开展门诊统筹。城镇职工医保、城镇居民医保、新农合基本医保报销水平达到国家和省要求。从2009年起，先后与省内8家医院建立异地就医即时结算。2009-2011年，全市4053人次享受城乡医疗救助，救助支出金额达953.95万元；2010年，全市27家政府办基层医疗卫生机构全面实施国家基本药物制度，基本药物价格较实施前平均降幅约25%。2011年底，全市村卫生室全面启动实施国家基本药物制度。以破除“以药补医”机制为核心的基层医疗卫生机构综合改革基本完成，开始形成维护公益性、调动积极性、保障可持续的新机制；重点推进市级医院建设，着力打造海南东部区域性医疗中心和急救中心以及东部区域性中医药服务中心，市人民医院通过省卫生厅三级甲等综合医院的等级评审，市中医院顺利通过了国家中医药管理局三级甲等中医院的评审，成为全国第一批县级“三甲”中医院，跨入先进“三甲”中医院的行列。市妇幼保健院达到二级医院水平。加快推进市人民医院门诊医技楼、市中医院新院区建设。阳江、中原、长坡三家中心卫生院完成改造。全市村卫生室覆盖率达到100%、标准化率达到56%。2009-2011年，累计为基层卫生院招收9名定向免费医学生，为15名基层医疗卫生机构在岗人员进行全科医生转岗培训；基本公共卫生服务逐步均等化水平不断提高。2009-2011年，我市基本公共卫生服务经费标准从15元提高到25元，10类国家基本公共卫生服务面向城乡居民免费提供，超额完成国家下达的5类重大公共卫生服务任务。2009-2011年，共为863名“白内障”患者实施免费复明手术，累计完成农村妇女宫颈癌免费检查9632人，累计完成15岁以下的人群补种乙肝疫苗24831人，累计建设无害化卫生厕所11400座；大力推行便民惠民措施，3家市级公立医院开展20多个病种临床路径试点工作，并开展了优质护理服务。同时，各部门、各单位对医药卫生工作的认识和执行力明显提高，实践经验和做法不断丰富，支持医药卫生体制改革的社会氛围逐步形成。通过三年努力，全市人民群众看病就医的公平性、可及性得到改善，看病难、看病贵问题有所缓解，老百姓得到了切实的实惠，医药卫生体制改革促进我市经济社会发展的作用越来越明显。

深化医药卫生体制改革是一项长期艰巨复杂的系统工程。要清醒地看到，当前我市医药卫生体制改革中还存在一些较为突出的矛盾和问题，特别是随着改革向纵深推进，利益格局深刻调整，体制性、结构性等深层次矛盾集中暴露，改革的难度明显加大。医疗保障制度建设有待进一步加强，基本药物制度和基层医疗卫生机构综合改革还需巩固完善，公立医院改革需要加快推进，社会力量办医需要加快发展，农垦医疗卫生系统属地化移交管理亟需尽快完成。全市医疗卫生事业基础仍然薄弱，政府卫生投入仍显不足，医疗卫生人才队伍数量、质量和结构性矛盾依然突出，医学人才培养能力严重不足，政府职能转变亟待加快步伐，制度建设任务更加紧迫。同时，随着海南国际旅游岛建设深入推进，城镇化、人口老龄化进程加快，城乡居民和外地来琼海人员健康需求不断提升并呈现多层次、多元化特点，加剧了我市卫生资源供给约束与卫生需求日益增长之间的矛盾；疾病谱变化、重大传染病防控和卫生费用快速增长等，对优化卫生资源配置、扩大服务供给、转变服务模式、合理控制医药费用和提升医疗管理能力、缓解医院紧张问题等都提出了更高要求。针对上述矛盾和问题，必须持续不断地推进改革，采取切实有力措施加以解决。

“十二五”时期的深化医药卫生体制改革，要在认真总结经验的基础上，进一步加强组织领导，发挥制度优势，抓住基层综合改革取得重大进展、经济持续快速发展的有利时机，不断凝聚和扩大社会共识，把改革不断推向深入，为基本建成符合我国国情的基本医疗卫生制度、实现人人享有基本医疗卫生服务奠定坚实基础。

二、总体要求和主要目标

（一）总体要求。以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，紧紧围绕《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》（中发〔2009〕6号）、《国务院关于印发“十二五”期间深化医药卫生体制改革规划暨实施方案的通知》(国发〔2012〕11号)、《海南省人民政府关于印发“十二五”期间深化医药卫生体制改革规划暨实施方案（2012-2015年）的通知》（琼府办〔2012〕59号）和《琼海市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》等文件精神，坚持把基本医疗卫生制度作为公共产品向全民提供的核心理念，坚持保基本、强基层、建机制的基本原则，坚持预防为主、以农村为重点、中西医并重的方针，以维护和增进人民群众健康为宗旨，以基本医疗卫生制度建设为核心，统筹安排、突出重点、循序推进，进一步深化医疗保障、医疗服务、公共卫生、药品供应以及监管体制等领域综合改革，着力在全民基本医保建设、基本药物制度巩固完善和公立医院改革方面取得重点突破，增强全民基本医保的基础性作用，强化医疗服务的公益性，优化卫生资源配置，重构药品生产流通秩序，提高医药卫生体制的运行效率，加快形成人民群众“病有所医”的保障制度，不断提高全民健康水平，让人民群众共享改革发展的成果。

（二）主要目标。加快推进基本医疗卫生制度建设，健全以基本医疗保障为主体的多层次医疗保障体系，通过实施基本医保支付制度等改革，明显提高保障能力和管理水平；不断巩固完善基本药物制度，促进基层医疗卫生机构运行新机制有效运转，增强基本医疗和公共卫生服务能力；市级公立医院改革取得阶段性进展；不断优化卫生资源配置，社会力量办医取得积极进展；以全科医生为重点的人才队伍建设得到加强，基层人才不足状况得到有效改善，中医药服务能力明显增强；药品安全水平不断提升，药品生产流通秩序逐步规范，医药价格体系逐步理顺；医药卫生信息化水平明显提高；监管制度不断完善，对医药卫生的监管得到加强。

到2015年，基本医疗卫生服务更加公平可及，服务水平和效率明显提高；卫生总费用增长得到合理控制，政府卫生投入增长幅度高于经常性财政支出增长幅度，政府卫生投入占经常性财政支出的比重逐步提高，群众负担明显减轻，个人卫生支出占卫生总费用的比例降低到30%以下，看病难、看病贵问题得到有效缓解。人均期望寿命达到75岁，婴儿死亡率降低到12‰以下，孕产妇死亡率降低到22/10万以下。

表1：总体目标主要指标说明

三、加快健全全民医保体系

充分发挥全民基本医保的基础性作用，重点由扩大范围转向提升质量。在继续提高医保保障范围和保障水平的基础上，着力提高医保管理服务水平。通过支付制度改革，增强医保对医疗费用增长的约束作用。逐步建立重特大疾病保障制度，切实解决重特大疾病患者医疗费用保障问题。

（一）巩固扩大基本医保覆盖面。巩固扩大城镇职工医保、城镇居民医保和新型农村合作医疗（简称新农合）三项基本医保覆盖面，各项医保的覆盖面提高到97%以上；认真做好三项基本医保制度的衔接管理，基本消除重复参保现象。重点做好农民工、非公有制经济组织从业人员、灵活就业人员，以及关闭破产企业退休人员和困难企业职工参保工作，特别是要解决2009年以后关闭破产非国有企业退休人员医保问题。

（二）提高基本医疗保障水平。提高城镇居民医保和新农合政府补贴标准，2012年达到每人每年240元，并逐年提高，至2015年达到每人每年360元以上，个人缴费水平相应提高，建立健全与经济发展水平相适应的筹资机制。城镇职工和城镇居民医保、新农合政策范围内住院费用支付比例达到75%左右，通过调整补偿方案、诊疗项目和药品目录，扩大保障范围，明显缩小与实际住院费用支付比例之间的差距。提高基本医保最高支付限额，到2015年，城镇职工医保最高支付限额达到26万元以上，城镇居民医保和新农合政策范围内统筹基金最高支付限额达到15万元以上。继续做好城镇居民医保和新农合门诊统筹工作，支付比例提高到50%以上，稳步推进城镇职工医保门诊统筹。增加门诊特殊病种报销种类，提高保障水平。

（三）完善基本医保管理体制。加快建立统筹城乡的基本医保管理体制，整合城镇职工医保、城镇居民医保和新农合制度的管理职能和经办资源，逐步建立统一的城乡居民基本医疗保险制度。按照管办分开原则，完善基本医保管理和经办运行机制，明确界定职责，落实医保经办机构的法人自主权，提高经办能力和效率。在确保基金安全和有效监管的前提下，鼓励以政府购买服务等方式，委托具有资质的商业保险机构经办各类医疗保险业务。

（四）提高基本医保管理服务水平。加快推进基本医保和医疗救助即时结算。2012年，城镇职工医保和城镇居民医保全面实现省内医疗费用异地即时结算；到2015年，初步实现城镇职工医保、城镇居民医保和新农合跨省医疗费用异地即时结算。完善医保关系转移接续政策，推进各项基本医疗保险制度之间衔接。扎实推进省际间异地医保结算工作，以异地安置退休人员为重点，完善异地就医管理服务，探索建立参保地委托就医地进行管理的协作机制。加快建立具有基金管理、费用结算与控制、医疗行为管理与监督等复合功能的基本医保信息系统，实现与定点医疗机构信息系统的对接。大力推广基本医保就医“一卡通”，方便参保人员就医，着力推动三项基本医保信息互联和共享。

加强基本医保基金收支管理。2012年实现城镇职工医保省级统筹，到2015年实现城镇居民医保和新农合省级统筹。采取措施增强基本医保基金共济和抗风险能力，完善基本医保基金管理监督和风险防范机制，防止基本医保基金透支，保障基金安全。除一次性预缴基本医疗保险费外，全市城镇职工医保统筹基金累计结余应控制在6-9个月平均支付水平。城镇居民医保和新农合基金要坚持当年收支平衡的原则，结余过多的，可结合实际重点提高高额医疗费用支付水平。

（五）改革完善基本医保支付制度。加大基本医保支付方式改革力度，结合疾病临床路径实施，积极推行按病种付费、按床日付费、按人头付费、总额预付等综合付费方式。全面加强付费总额控制，转变医疗机构运行机制，增强基本医保对医疗行为的激励约束作用。建立基本医保对统筹区域内医疗费用增长的制约机制，制定基本医保基金支出总体控制目标并分解到定点医疗机构，将医疗机构次均（病种）医疗费用增长控制、个人负担定额控制情况、个人的实际受益水平列入医保分级评价体系。积极推动建立基本医保经办机构与医疗机构、药品及高值耗材供应商的谈判机制和购买服务的付费机制。医保支付政策进一步向基层倾斜。鼓励开展中医药服务，引导群众小病到基层就诊，促进分级诊疗制度形成。探索将符合资质条件的私人诊所等非公立医疗机构和零售药店纳入基本医保定点范围，逐步将基本医保对医疗机构医疗服务的监管延伸到对医务人员医疗服务行为的监管。加强对定点医疗机构和零售药店的监管，加大骗保欺诈行为的执法力度。

（六）完善城乡医疗救助制度。加大救助资金投入，筑牢医疗保障底线。资助低保家庭成员、五保户、重度残疾人以及城乡低收入家庭参加城镇居民医保或新农合。继续执行医疗救助零起付线政策，稳步提高封顶线，对救助对象政策范围内住院自负医疗费用救助比例逐步提高到70%以上。简化救助程序，完善农村医疗救助与新农合“一站式”同步结算服务，2013年在全市范围内启动城镇医疗救助与城镇职工医保、城镇居民医保的“一站式”同步结算服务。在试点基础上，逐步推进重特大疾病救助工作，加大对重特大疾病的救助力度。建立健全市级惠民医疗服务机制，无负担能力的病人发生急救医疗费用通过医疗救助基金、政府补助等渠道解决。鼓励和引导社会力量发展慈善医疗救助。鼓励工会等社会团体开展多种形式的医疗互助活动。

（七）积极发展商业健康保险。鼓励商业保险机构发展基本医保之外的健康保险产品，引导商业保险机构开发长期护理保险、特殊大病保险等险种，满足多样化的健康需求。鼓励企业、个人参加商业健康保险及多种形式的补充保险，落实税收等相关优惠政策。简化理赔手续，方便群众结算。加强商业健康保险监管，促进其规范发展。（八）逐步建立重特大疾病保障机制。充分发挥基本医保、医疗救助、商业健康保险、多种形式补充医疗保险和公益慈善的协同互补作用，切实解决重特大疾病患者因病致贫问题。在提高基本医保最高支付限额和高额医疗费用支付比例的基础上，统筹协调基本医保和商业健康保险政策，积极探索利用基本医保基金购买商业大病保险或建立重特大疾病基金等方式，有效提高重特大疾病保障水平。加强全民基本医保制度与医疗救助制度的衔接，加大对低收入大病患者的救助力度。

表2：加快健全全民医保体系建设主要指标说明

四、巩固完善基本药物制度和基层医疗卫生机构运行新机制

持续扩大基层医药卫生体制改革成效，巩固完善国家基本药物制度，深化基层医疗卫生机构管理体制、补偿机制、药品供应和人事分配等方面的综合改革，继续加强基层服务网络建设，加快建立全科医生制度，促进基层医疗卫生机构全面发展。

（一）深化基层医疗卫生机构综合改革。完善基层医疗卫生机构编制管理、补偿机制、人事分配等方面的综合改革措施，巩固基层改革成效。根据基层医疗卫生机构的服务人口和实际工作量等因素合理确定编制，进行动态调整。健全基层医疗卫生机构稳定长效的多渠道补偿机制，将基层医疗卫生机构专项补助以及经常性收支差额补助纳入市财政预算并及时、足额落实到位。建立能上能下、能进能出的用人机制，实行竞争上岗、全员聘用制，推行院长（主任）负责制。制定适合卫生行业特点的绩效工资制度，探索单位工资总量浮动体制改革。建立健全绩效评价和考核机制，在平稳实施绩效工资的基础上，适当提高奖励性绩效工资比例，坚持多劳多得、优绩优酬，重点向关键岗位、业务骨干和作出突出贡献的人员倾斜，合理拉开收入差距，充分调动医务人员积极性。

（二）扩大基本药物制度实施范围。巩固政府办基层医疗卫生机构实施基本药物制度的成果，落实基本药物全部配备使用和医保支付政策。具备基本医疗功能的村卫生室全部实施基本药物制度，逐步纳入新农合定点医疗机构管理范围，同步落实对乡村医生的各项补助和支持政策。将公立医院、国有或集体企业等单位举办的基层医疗卫生机构全部纳入基本药物制度实施范围，通过政府购买服务等方式落实相关补偿和考核政策。对其它各类非政府办基层医疗卫生机构，采取购买服务的方式将其纳入基本药物制度实施范围。鼓励我市公立医院和其他医疗机构优先使用基本药物，探索在二、三级医院实行合理比例的基本药物的有关政策。

（三）规范基本药物采购机制。认真贯彻落实《海南省医疗机构药品集中采购监督管理暂行办法》（琼卫药招办〔2009〕4号）和《海南省政府办基层医疗卫生机构基本药物采购管理办法（试行）》（琼府办〔2011〕53号），坚持基本药物以省为单位网上集中采购、统一配送，全面落实招采合一、量价挂钩、双信封制、集中支付、全程监控等采购政策。基层医疗卫生机构要严格遵循基本药物日常采购流程进行药品采购，按照协议定期向采购机构提出基本药物用药需求，按合同要求采购基本药物，进行交货验收并出具签收单，按协议约定向采购机构及时付款，做到不违规采购药品，不拖欠药款，尽量不采购竞价药品。鼓励药品中标企业建立健全城镇和农村基本药物供应渠道，完善农村基本药物供应网络，确保基本药物安全有效、供应及时。建立和完善基本药物集中采购和使用管理系统，明显提高基本药物使用监管能力。提高基本药物生产技术水平和供应保障能力，完善基本药物储备制度。强化基本药物质量监管，对基本药物实行全品种覆盖抽验和电子监管，提高对基本药物从生产到使用全过程监管能力。

（四）提高基层医疗卫生机构服务能力。按照填平补齐的原则，继续支持基层卫生院、村卫生室、社区卫生服务机构标准化建设。继续大力推进市级医院、基层卫生院和村卫生室一体化管理模式。按照每3-10万名常住居民有1家标准化社区卫生服务中心的目标，通过加大投入和购买服务等多种举措，大力加强政府办和社会办城市社区卫生服务机构建设和管理工作。按照《乡镇卫生院建设标准》，坚持“一个镇办好一所卫生院”的原则，重点加强中原、长坡、阳江、大路、石壁、塔洋、博鳌、潭门、龙江和万泉等10家建制镇卫生院和彬村山华侨农场医院建设；城区建制镇嘉积卫生院转型为以社区卫生服务和公共卫生服务为主的卫生院；建制镇会山卫生院和文市、新市、上埇、朝阳、福田、泮水、九曲江等7家非建制镇卫生院全部转型为以公共卫生服务为主、兼顾基本医疗的卫生院；将较为偏远的烟塘卫生院和辖区服务人口较多的温泉卫生院两家非建制镇卫生院办成集公共卫生和基本医疗并重的综合型卫生院。到2015年，完成60所村卫生室业务用房标准化建设和42所村卫生室设备配置，全市基层医疗卫生机构达标率达到95%以上。

继续加强基层在岗人员培训，重点实施具有全科医学特点、促进基本药物使用等针对性和实用性强的培训项目。进一步规范基层医疗卫生机构用药行为。鼓励基层医疗卫生机构采取主动服务、上门服务等方式，开展巡回医疗，推动服务重心下沉，服务内容向基本医疗和基本公共卫生服务转变。建立健全分级诊疗、双向转诊制度，积极推进基层首诊负责制试点。明显提高基层医疗卫生机构门急诊量占门急诊总量的比例。

筑牢农村医疗卫生服务网底。到2015年，村卫生室100%达到国家标准，进一步明确村卫生室的功能定位和职责，明确开展公共卫生服务内容，明确考核标准。采取公建民营、政府补助等多种方式，对村卫生室的房屋建设、设备购置给予扶持。积极引导符合条件的乡村医生参加城镇从业、灵活就业人员保险以及新农保，并采取补助等多种形式妥善解决老年乡村医生的保障和生活困难问题。建立健全乡村医生培养培训制度，加强乡村医生能力建设。自2012年起，市卫生行政部门每年要对在村卫生室执业的乡村医生进行免费培训，累计培训时间不少于两周；每年安排100名具有执业（助理）医师资格的乡村医生免费到市级医疗卫生机构或医学院接受培训，时间为1-3个月；由市卫生行政部门负责组织对村卫生室未取得执业助理医师资格的乡村医生免费进行执业医师资格考前培训，逐步推进乡村医生向执业（助理）医师转变。加强乡村医生后备力量建设，市卫生行政部门要编制乡村医生队伍建设规划，建立乡村医生后备人才库。从本地选派人员进行定向培养，及时补充到村卫生室。制定优惠政策，吸引城市退休医生、执业（助理）医师和医学院校毕业生到村卫生室工作。结合探索建立全科医生团队和推进签约服务模式，积极做好乡村医生队伍建设和全科医生队伍建设的衔接。

（五）推进全科医生制度建设。全面落实国家发展改革委等六部门《关于印发以全科医生为重点的基层医疗卫生队伍建设规划的通知》（发改社会〔2010〕561号）要求，把建立全科医生制度作为强基层的关键举措，以培养全科医生为重点目标，以加强农村基层医疗卫生队伍建设为重点内容，整体推进基层医疗卫生队伍建设，提高基层医疗卫生人员的专业素质和技术水平。采取学历教育、规范化培训、转岗培训和继续医学教育、执业医师招聘和设置特岗等多种途径, 分阶段、分步骤建设一支与我市基层医疗卫生服务需求相适应的全科医生队伍。到2015年为基层医疗卫生机构培养全科医生30名以上，使每万名城市居民拥有2名以上全科医生，每个基层卫生院都有全科医生。开展全科医生执业方式和服务模式改革试点，积极推进家庭签约医生服务模式，逐步建立全科医生与居民契约服务关系，为居民提供连续的健康管理服务。制定并落实鼓励全科医生长期在基层服务的政策措施。

（六）促进人才向基层流动。完善相关政策措施，鼓励引导优秀医务人员到基层服务。建立上级医院与基层医疗卫生机构之间的人才合作交流机制，探索我市区域内人才柔性流动方式，促进城乡人才联动。实施城市支援农村卫生工作工程。建立完善城乡对口支援制度，落实市卫生人才智力扶持项目，坚持开展“汽车流动医院”和“城市医师支援农村”活动，构建网络医疗卫生服务咨询平台；选派市直医疗单位业务骨干到基层卫生院挂职锻炼，帮助提高基层卫生院医务人员诊疗水平；开展免费医学生定向培养，实施全科医生特岗计划，充实基层人才队伍；严格落实城市医院和疾病预防控制机构医生晋升中高级职称前到农村服务累计一年以上的政策；鼓励大医院退休医生到基层和农村执业。实施基层卫生院“安居工程”，继续建设一批基层卫生院职工周转住房，切实解决基层医务人员住房困难问题，稳定农村卫生人才队伍。对到艰苦边远镇基层医疗卫生机构服务的医务人员，落实津补贴政策或给予必要补助。到2015年，全市基层医疗卫生机构专业技术人员比例达到80%以上。

表3-1：基本药物制度和基层医疗卫生机构运行新机制主要指标说明

表3-2：“十二五”期间基层医疗卫生机构重点建设项目

五、积极推进公立医院改革

坚持公立医院公益性质，按照“四个分开”的要求，以破除“以药补医”机制为关键环节，以市级公立医院为重点，统筹推进管理体制、补偿机制、人事分配、药品供应、价格机制等方面的综合改革，大力开展便民惠民服务，逐步建立维护公益性、调动积极性、保障可持续的公立医院运行新机制。

（一）落实政府办医责任。明确市级公立医院功能定位。坚持公立医院面向城乡居民提供基本医疗卫生服务的主导地位，明确政府举办公立医院的目的和应履行的职责，扭转公立医院逐利行为。落实政府对公立医院的基本建设和设备购置、重点学科发展、公共卫生服务、符合国家规定的离退休人员费用和政策性亏损补贴等投入政策。合理确定公立医院（含农垦医院、国有企业所办医院）数量和布局，出台全市医疗机构设置规划，严格控制建设标准、规模和设备配备。禁止公立医院举债建设。

（二）推进补偿机制改革。以破除“以药补医”机制为关键环节，推进医药分开，逐步取消药品加成政策，将公立医院补偿由服务收费、药品加成收入和财政补助三个渠道改为服务收费和财政补助两个渠道。医院的药品和高值医用耗材实行集中采购。政府投资购置的公立医院大型设备按扣除折旧后的成本制定检查价格，贷款或集资购买的大型设备原则上由政府回购，回购有困难的限期降低检查价格。医疗机构检验对社会开放，检查设备和技术人员应当符合法定要求或具备法定资格，实现检查结果互认。由于上述改革减少的合理收入或形成的亏损，通过调整医疗技术服务价格、增加政府投入等途径补偿。提高诊疗费、手术费、护理费收费标准，体现医疗服务合理成本和医务人员技术劳务价值。医疗技术服务收费按规定纳入医保支付范围。增加的政府投入，在由中央和省财政给予一定补助的基础上，市财政要按实际情况调整支出结构，切实加大投入。

（三）控制医疗费用过快增长。市医保经办机构和市卫生行政部门要加强对医疗服务行为的监管，制止开大处方、重复检查、滥用药品和高值耗材等行为。强化医保对医疗服务的监控作用，采取总额预付、按人头、按病种付费等复合支付方式，引导医疗机构主动控制成本，同时加强监管，规范诊疗行为、提高服务质量；逐步实现由医保经办机构与公立医院通过谈判方式确定服务范围、支付方式、支付标准和服务质量要求；严格基本医保药品目录使用率及自费药品控制率等指标考核，控制参保人员报销范围外医疗费用所占比例。

加强市卫生行政部门对医疗费用的监管控制，将次均费用和总费用增长率、住院床日以及药占比等控制管理目标纳入公立医院目标管理责任制并作为绩效考核的重要指标，及时查处为追求经济利益的不合理用药、用材和重复检查等行为。加强对费用增长速度较快疾病诊疗行为的重点监控，控制公立医院提供非基本医疗服务。借鉴基本药物集中采购模式，开展药品带量采购和高值医用耗材集中采购，从而降低药品和高值医用耗材的价格。市价格主管部门要加强医疗服务收费和药品价格监督检查。

（四）推进政事分开、管办分开。强化市卫生行政部门规划、准入、监管等全行业管理职能。研究探索采取设立专门管理机构等多种形式确定政府办医机构，由其履行政府举办公立医院的职能，负责公立医院的资产管理、财务监管、绩效考核和医院主要负责人的任用。市卫生行政部门负责人不得兼任公立医院领导职务，按照省部署逐步取消公立医院行政级别。

（五）建立现代医院管理制度。建立以理事会为主要形式的公立医院法人治理结构，明确理事会与院长职责，构建决策、执行、监督相互分工、相互制衡的权力运行机制。公立医院功能定位、发展规划、重大投资等权力由政府办医机构或理事会行使。建立院长负责制和任期目标责任考核制度，落实公立医院用人自主权，实行按需设岗、竞聘上岗、按岗聘用、合同管理，建立能上能下、能进能出的用人机制，推进公立医院医务人员养老等社会保障服务社会化。建立以公益性质和运行效率为核心，以医疗质量、工作绩效和社会满意度为主要指标的公立医院绩效考核体系，并将考核结果与院长任免、奖惩和医院财政补助、工作人员平均收入水平等挂钩，形成有责任、有奖励、有约束、有竞争、有活力的机制；健全以服务质量、数量和患者满意度为核心的内部分配机制，将医务人员的工资收入与医疗服务的数量、质量、技术难度、成本控制、群众满意度等挂钩，做到多劳多得、优绩优酬。逐步提高人员经费支出占医院业务支出的比例，力争三级医院达到30%以上，二级医院达到40%左右。严禁把医务人员个人收入与医院的药品和检查收入挂钩；完善公立医院财务核算制度，加强费用核算和控制。

（六）开展医院管理服务创新。深化以病人为中心的服务理念，不断完善医疗质量管理与控制体系，大力开展医院评审评价和国家优质医院创建工作，持续提高医院管理水平和医疗服务质量。简化挂号、就诊、检查、收费、取药等流程，方便群众就医。大力推行临床路径，开展单病种质量控制，规范医疗行为。推广应用国家基本药物和适宜技术，规范抗菌药物等药品的临床使用。以医院管理和电子病历为核心，以DRGs（利用疾病诊断相关分组）为抓手，推进公立医院信息化建设。全面推行便民惠民措施，大力推广优质护理，开展“先诊疗、后结算”和志愿者服务。积极推进预约挂号平台建设，普遍实行预约诊疗，改善就医环境，明显缩短病人等候时间。加快建立公立医院与基层医疗卫生机构分工合作机制，逐步形成基层首诊、分级医疗、双向转诊、急慢分治的格局。进一步完善第三方医疗纠纷调节机制，构建和谐医患关系。

（七）全面推进市级公立医院改革。把市级公立医院改革放在突出位置，以破除“以药补医”机制为关键环节，统筹推进管理体制、补偿机制、人事分配、采购机制、价格机制等方面的综合改革；加强以人才、技术、重点专科为核心的能力建设，巩固深化城市医院对口支援市级医院的长期合作帮扶机制，采取新的合作形式，经批准可在市级医院设立特设岗位引进急需高层次人才，力争使市域内就诊率提高到90%左右，基本实现大病不出市。2013年稳步启动市级公立医院改革工作，2015年实现市级公立医院阶段性改革目标，全面取消药品加成。

表4：推进公立医院改革主要指标说明

六、统筹推进相关领域改革

增强医药卫生体制改革各项政策的协同性和互补性作用，继续推进基本公共卫生服务均等化，优化卫生资源配置，重视人才培养和信息化建设，加强药品生产流通和医药卫生监管体制改革，加快推进农垦卫生系统属地化管理。

（一）提高基本公共卫生服务均等化水平。逐步提高人均基本公共卫生服务经费标准，2015年达到45元，免费为城乡居民提供健康档案、健康教育、预防接种、传染病防治、儿童保健、孕产妇保健、老年人保健、高血压等慢性病管理、重性精神疾病管理、卫生监督协管等国家基本公共卫生服务项目。充分利用新闻媒体加强健康知识宣传，倡导健康的生活方式，引导科学就医和安全合理用药。到2015年，城乡居民健康档案规范化电子建档率达到75%以上；高血压、糖尿病患者规范化管理率达到40% 以上。

认真实施国家重大公共卫生项目，继续开展国家免疫规划，落实集中资源、集中专家、集中患者、集中治疗的“四集中”防控措施，加强艾滋病和结核病等重大传染病防治。实施农村孕产妇住院分娩补助、适龄妇女“两癌”（宫颈癌、乳腺癌）检查、农村妇女增补叶酸、地中海贫血防控等等重大公共卫生服务专项，农村孕产妇住院分娩率稳定在96%以上。采取服务准入、绩效考核、服务监管、网络监控等服务管理模式，突出做好食品安全、饮用水卫生、职业卫生、放射卫生、精神卫生、慢性病防控、重大地方病防控、卫生应急等对居民健康有重要影响的公共卫生服务。

争取国家公共卫生专项资金支持，建立健全疾病预防控制、健康教育、妇幼保健、精神卫生、应急救治、采供血、卫生监督和计划生育等专业公共卫生服务网络。继续完善疾病控制体系，强化传染病预防控制、健康危害因素监测、实验室检测等专业职业，依照国家疾控机构建设标准，加强重点疾病预防控制机构和精神卫生防治机构建设。到2015年，市重点疾病预防控制机构建设达到国家要求的地市级标准。市精神卫生防治机构基本建成，艾滋病、结核病等重大疾病网络实验室建设达到国家规范。

深入开展爱国卫生运动。加强流动人口以及农村留守儿童和老人的公共卫生服务和重大传染病防控工作，提高公共卫生服务的可及性。建立绩效考核和效果评估机制，提高公共卫生服务效益。构建公共卫生和医疗卫生服务体系分工协作机制。专业公共卫生机构经费纳入财政预算安排。

（二）推进医疗资源结构优化和布局调整。落实《海南省区域卫生发展规划（2011－2020年）》，突出重点，优化结构，科学布局，新增卫生资源优先考虑社会资本。全市每千常住人口医疗卫生机构床位数达到4张后，原则上不再扩大公立医院规模。整合区域资源，促进大型设备资源共建共享，逐步实现医疗机构检查结果互认。加快海南东部区域医疗服务中心建设，加强农村和社区医疗服务体系薄弱环节建设，优先支持基层以及医疗资源缺乏的边远镇发展。以嘉积城区医疗服务为中心，推进博鳌、中原、大路、长坡、阳江等建制镇卫生院综合发展，构建市、镇、村三级医疗服务网络。继续支持医疗机构重点专科建设，加强市级医院妇儿科建设。鼓励发展康复医疗和长期护理。

加快市人民医院建设，争创集医疗、教学、科研、预防、保健和急救为一体的三级甲等综合性医院。

加强市中医院和综合医院中医科建设，充分发挥中医药和民族医药在疾病预防控制和医疗服务中的作用。以城乡基层为重点加强中医医疗服务能力建设，着力加强基层中医药人才培训和队伍建设，到2015年，力争95%以上的社区卫生服务中心和90%的基层卫生院、70%以上的社区卫生服务站和65%以上的村卫生室能够提供中医药服务。鼓励零售药店提供中医坐堂诊疗服务。积极推广中医和民族医药适宜技术。加强中药、黎药和苗药的开发利用资源保护、研究开发和合理利用。

（三）重视卫生人才培养。围绕建设国际旅游岛高端医疗保障服务需要和满足我市人民群众日益增长的优质医疗卫生服务需求，抓住人才培养、吸引和使用三个环节，以用为本，着力培养造就一支规模较大、素质优良、结构合理的医疗卫生人才队伍。实施名医培养工程、医疗卫生人才队伍梯队建设工程、农村社区卫生人才培训工程、城市支援农村卫生工作工程以及中医医疗、保健、康复人才引进和培养工程、卫生管理人员职业化培养工程，重点加强农村卫生人才、社区卫生人才、疾病预防控制和妇幼保健人才、卫生监督人才、中医药人才、高层次卫生人才、护理和技能人才等八类医疗卫生人才队伍建设，推动医疗卫生人才队伍全面、协调、可持续发展。

重视人文素养培养和职业素质教育，加快建立住院医师规范化培训制度，落实住院医师规范化培训与人员聘用、中级职称晋升相结合的政策；完善继续医学教育制度，加大护士、养老护理员、药师、儿科医师，以及疾病预防控制、精神卫生、院前急救、卫生应急、卫生监督、医院和医保管理人员等急需紧缺专门人才和高层次人才的培养；推进医师多点执业，鼓励具备行医资格的人员申请多个地点执业，完善执业医师注册、备案、考核、评价、监管政策，建立医师管理档案；建立健全医疗执业保险和医疗纠纷处理机制，建立以政府投入为主、用人单位和社会资助为辅的卫生人才队伍建设投入机制，逐步加大对卫生人才建设的支持力度；建立和完善卫生人才市场体系，促进卫生人才的合理流动。

（四）鼓励社会资本办医。认真贯彻落实《海南省鼓励和引导社会资本举办医疗机构的实施意见》（琼府办〔2011〕181号）和《琼海市鼓励和引导社会资本举办医疗机构实施意见》（海府办〔2012〕164号），加大鼓励和促进社会办医的力度。放宽社会资本办医准入，鼓励和引导有实力的企业、慈善机构、基金会、商业保险机构等社会力量以及境外投资者举办医疗机构；鼓励具有资质的人员（包括港、澳、台地区人员）依法开办私人诊所。进一步改善执业环境，落实非公立医疗机构在税收、价格、医保定点、土地、重点学科建设、职称评定等方面的鼓励和优惠政策，为非公立医疗机构创造公平发展环境。坚持扶优扶强，优先支持社会资本举办非营利性医疗机构，鼓励社会资本举办和发展具有一定规模、有特色的医疗机构，并向高水平、专科性大型医疗集团发展。以博鳌乐城国际医疗旅游先行区建设为重点，积极发展医疗服务业，扩大和丰富全社会医疗资源。2015年，非公立医疗机构床位数和服务量达到总量的20%左右。

（五）推进药品生产流通领域改革。鼓励医药企业提高自主创新能力和医药产业结构优化升级，发展药品现代物流和连锁经营，提高农村和边远地区药品配送能力。完善执业药师制度，加大执业药师配备使用力度，到“十二五”期末，所有零售药店有执业药师或药师，零售药店和医院药房营业时有执业药师或药师指导合理用药。严厉打击挂靠经营、过票经营、买卖税票、行贿受贿、生产经营假劣药品、发布虚假药品广告等违法违规行为。

贯彻落实《国家药品安全“十二五”规划》（国发〔2012〕5号）和《海南省“十二五”食品药品监管发展规划》（琼食药监办〔2011〕41号），加强药品检验检测、认证检查、监测评价体系建设。建立健全药品质量追溯体系，全面推进药品电子监管制度。完善疫苗质量监管体系，提高疫苗质量控制水平。深化药品安全专项整治，继续开展打击利用互联网等媒体发布虚假广告和通过邮寄等渠道销售假药专项行动。畅通群众投诉举报渠道，完善稽查执法制度，加强大案要案督办，及时排查药品安全问题。加快推进监管信息化建设，完善突发事件应急管理。

（六）加快推进医疗卫生信息化。加强基层信息化建设，2013年完成村卫生室信息化建设项目，2015年基本建成覆盖基层卫生院、社区卫生服务机构和有条件的村卫生室的基层医疗卫生信息系统，实现基本药物采购使用、公共卫生服务、基本医疗服务、医保管理、绩效考核等功能。继续建设医疗健康信息化项目，努力提升服务和管理水平。积极推进医疗卫生信息技术标准化建设，逐步实现医疗服务、公共卫生、医疗保障、药品监管等应用系统信息互联互通、信息共享，促进信息技术与管理、诊疗规范和日常监管有效融合。

（七）健全医药卫生监管体制。以省出台的基本医保、基本药物制度、全科医生制度、公立医院管理等方面的地方性法规为指导，研究制定相配套的规章制度和实施方案，加快医药卫生监管体系建设。加强卫生全行业监管，完善机构、人员、技术、设备的准入和退出机制。建立科学的医疗机构分类评价体系，完善第三方医院质量评价机制。强化医疗卫生服务行为和质量监管，加强处方点评和药品使用管理，规范医疗器械临床使用和安全管理。依法严厉打击非法行医，严肃查处药品招标采购、医保报销等关键环节和医疗服务过程中的违法违规行为。建立信息公开、社会多方参与的监管制度，鼓励行业协会等社会组织和个人对医疗机构进行独立评价和监督。强化医务人员法制和纪律宣传教育，加强医德医风建设和行业自律。

（八）加快推进农垦卫生系统移交地方管理。坚持以海南农垦管理体制改革“三融入”和全省医改工作“一盘棋”为指导，坚持统一规划、分类指导，先行试点、分步实施，稳妥有序推进我市农垦医疗卫生系统移交地方属地管理工作。鼓励农垦医疗卫生机构引入社会资本，通过资产置换、股份制改造、产权转让等方式进行改革。2013年前，按照省部属启动农垦卫生系统移交地方政府管理试点，2015年前，全面完成农垦卫生系统移交地方政府管理。加强农垦卫生系统移交前后的资产管理，重点做好农垦卫生系统人员的妥善安置工作，落实改革配套保障政策和措施，确保实现农垦医疗卫生资源与全市医疗卫生资源的有机整合。

表5-1：统筹推进相关领域改革主要指标说明

表5-2：“十二五”期间相关领域改革重点建设项目

七、建立实施保障机制

实现规划目标和任务，要健全体制机制，发挥好市场在资源配置中的基础性作用。政府要正确履行职责，完善各项政策措施，引导社会资源，动员各界力量，保障规划实施。

（一）坚持政府主导，部门配合推进。发挥市深化医药卫生体制改革领导小组的统筹部署和组织协调作用，加强对规划实施的组织领导，围绕规划总体目标和重点任务制定年度推进计划和工作实施方案，确保规划目标任务落到实处；建立健全责任制和问责制，明确市政府分管领导负责抓，各镇、各相关部门主要领导具体抓；健全工作联动机制，形成各镇、各相关部门分工协作、密切配合、合力推进的工作机制，确保规划顺利实施；构建规划实施和年度推进计划动态监测体系，建立定期通报制度和奖惩制度,开展规划实施中后期评估工作，及时通报和预警工作开展情况。建立严格的绩效考核机制，每月对工作情况进行汇总通报，每季度进行进度考核，年终对医改目标任务完成情况进行全面考核评估。

（二）增强执行能力，落实督察机制。深化医药卫生体制改革任重道远。要调动医疗机构和医务人员积极性，维护医务人员合法权益，发挥医务人员在改革中的主力军作用。加强思想政治工作，强化责任意识，发挥基层党组织在医药卫生体制改革中的核心作用。建立定期督察机制，每季度开展一次全市范围内的集中督导检查。加强医药卫生体制改革工作队伍建设，提高推进改革的领导力和执行力，确保医药卫生体制改革的各项规划措施落到实处。

（三）加强财力保障，强化资金管理。市政府要发挥财政资金的导向作用，以调整财政支出结构、转变投入机制、完善补偿办法以及吸引社会投资参与建设等方式，加大重点工作、重大项目以及人才建设、学科建设、疾病防控和公共卫生机构建设等薄弱方面的投入，切实保障规划实施所需资金。市政府安排年度卫生投入预算时，要落实“政府卫生投入增长幅度高于经常性财政支出增长幅度，政府卫生投入占经常性财政支出的比重逐步提高”的要求。“十二五”期间政府医药卫生体制改革投入力度和强度要高于2009-2011年医药卫生体制改革投入。基本医保政府补助标准和人均基本公共卫生服务经费标准要随着经济社会发展水平的提高相应提高。把准国家卫生建设资金流向，及时策划项目，积极争取中央预算内资金、省级专项资金支持。加强资金监督管理，提高资金使用效益，切实防止各种违法违规使用资金的行为。

（四）实行分类指导，协同合力推进。医药卫生体制改革政策性强、情况复杂、涉及面广，要因地制宜地制定具体实施方案，创造性地开展工作。各有关部门要加强对医药卫生体制改革工作的指导，及时总结推广成功经验。注重改革措施的综合性和可持续性，推进改革持续取得实效。

（五）加大宣传力度，加强能力培训。坚持正确的舆论导向，做好医药卫生体制改革政策的宣传解读，及时解答和回应社会各界关注的热点问题。重点宣传解读“十二五”医改规划，围绕规划的主要目标、总体要求、重点任务等方面，加大宣传力度，确保社会各界特别是从事、参与医改的决策者、执行者、受益者全面掌握。突出宣传医改三年来五项重点改革的进展和成效，多角度、全方位展现老百姓通过医改得到的实惠和切身感受，争取群众对进一步深化改革的支持。深入挖掘医药卫生体制改革工作中的典型案例，成功经验，合理引导社会预期，在全社会形成尊医重卫、关爱患者的风气，营造改革的良好氛围。广泛开展培训，不断提高各级干部医药卫生体制改革政策水平，确保改革顺利推进。